Dieser Artikel beschreibt die Faktoren, die eine verfassungsgemäße Öffentlichkeitsarbeit von Hoheitsträgern bestimmen.
Anders als private Organisationen, unterliegen öffentliche Stellen bei der Kommunikation besonderen rechtlichen Regelungen. Erfolgreiche und rechtmäßige Social-Media-Arbeit der Behörden ist dem Gemeinwohl verpflichtet. Dieser Grundsatz begleitet nicht nur datenschutzrechtliche Fragen bei der Handhabung der öffentlichen Kommunikation von Hoheitsträgern. Er bestimmt im Zusammenspiel aus verfassungsrechtlichen und verwaltungsrechtlichen Grundsätzen Möglichkeiten und Grenzen der Kommunikation zwischen Staat und den Bürgerinnen und Bürgern.
Ein Beispiel zu behördlichen Memes in sozialen Netzwerken
„Meine Güte, das ist ein bekanntes Meme. Da muss man sich nicht so drüber aufregen.“, schrieb ein Kommunalpolitiker auf Twitter nach einer Empörungswelle über einen Tweet der Polizei München. In weiteren Twitter-Kommentaren wurden Kritiker des Polizei-Postings als humorlos, kleinkariert, verstaubt und wirklichkeitsfremd bezeichnet. Aber ist das wirklich so abzutun?
Was war geschehen? Das Social-Media-Team der Polizei München stellte für eine Jobanzeige das Internet-Meme „Distracted Boyfriend“ (deutsch: abgelenkter Freund) nach und veröffentlichte das nachgestellte Foto eines Mannes, der unter dem empörten Blick seiner Freundin einer anderen Frau hinterherschaut. In das Foto hineinmontiert, wurden die Rollen zugewiesen: Die Freundin erhielt den Text-Button „Dein alter Arbeitgeber“, der schauende Mann wurde mit „Du“ tituliert und die attraktive Dame wurde mit der Schrift „Social-Media-Manager (m/w/d) bei der Polizei München“ versehen.
Zugegeben; es gibt auch tatsächlich behördliche Memes, die erstaunte Heiterkeit auslösen können. So hat der Bundesverfassungsschutz, ebenfalls auf Twitter aktiv, zur Anwerbung Mitarbeitender das Foto eines chaotischen Büros mit einer 50er-Jahre-Ausstattung, ungeordneten Aktenbergen und überquellenden Aschenbechern mit dem Spruch versehen „Ihr wisst ja wie es bei uns aussieht. Wir brauchen Unterstützung“.
Die Verwaltung kommuniziert auf der Grundlage von Kompetenzen
Warum also die Aufregung über Scherze, flapsige Bemerkungen und kumpelhafte Du-Anreden? Aus juristischer Sicht geht es um die Einhaltung fundamentaler Verfassungsgrundsätze. Da hierin kein Selbstzweck liegt, geht es um die Verwirklichung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit. Deren Wahrung bei der Kommunikation grundrechtsverpflichteter Einrichtungen hat eine Außenwirkung. Sie ist mitursächlich für das Verständnis der Bevölkerung von Staatlichkeit und Demokratie.
Wendet sich die öffentliche Verwaltung mit Mitteilungen an die Bürgerschaft, so geschieht dieses nicht als „Gleicher unter Gleichen“. Wenn der Staat handelt, bedarf es hierfür einer demokratischen Legitimation. Denn die Kommunikation mit den Bürgerinnen und Bürgern erfolgt nicht auf Grund von Freiheitsrechten der einzelnen Mitarbeitenden, sondern im Rahmen der gesetzlichen oder durch Satzung bestimmten Aufgabe. Hieran angeknüpft sind die Kommunikations-Kompetenzen der Exekutive zur Erfüllung ihrer jeweiligen Aufgabe. So betrachtet gibt es auch keine Bagatellkommunikation in einem verfassungs- und verwaltungsrechtlichen „Nichts“, wenn der Staat sich der Bürgerschaft mitteilt. Die besondere Herausforderung der behördlichen Social-Media-Arbeit besteht darin, die Kommunikation zum Nutzen des Gemeinwohls im Rahmen der demokratisch legitimierten Aufgaben zu gestalten.
Die Leitplanken der staatlichen Kommunikation
Die Abbildung „Social-Media-Zwiebel“ (nachfolgende Abbildung ) zeigt die rechtlichen Grundsätze, die in der staatlichen Öffentlichkeitsarbeit zu beachten sind. Staatliches Handeln ist auch unter der Schwelle von Maßnahmen an verfassungs- und verwaltungsrechtliche Grundsätze gebunden. So müssen diese Grundsätze nicht nur für Verwaltungsakte, sondern auch für sogenanntes schlichtes Verwaltungshandeln gelten. Berichtet eine öffentliche Stelle über ihre Aufgabenerfüllung, und das ist die vorrangige Aufgabe der staatlichen Öffentlichkeitsarbeit, ist dieses faktische Handeln als ein Realakt an die nachfolgend dargestellten Grundsätze gebunden. Öffentlichkeitsarbeit bewegt sich zwar häufig in einen gesetzesfreien Raum. Nicht aber im rechtsfreien Raum. (ausführlich: Drefs, Felix; Die Öffentlichkeitsarbeit des Staates und die Akzeptanz seiner Entscheidungen; 39 ff.)
Grundsatz 1 – Kompetenzordnung und Themenkompetenz
Anders als die Privaten sind Einrichtungen der öffentlichen Verwaltung nicht frei darin, sich über jedes beliebiges Thema mitzuteilen. Aus der Aufgabenkompetenz folgt die Kompetenz sich mit einem Thema an die Bürgerschaft zu wenden. Diese Berechtigung und auch Pflicht wird Themenkompetenz genannt. Das Thema muss im Zuständigkeitsbereich der Stelle liegen. Mit diesem Gebot besteht nicht nur eine Ordnung der öffentlichen Stellen untereinander. Der Bürger soll erkennen können, mit welcher Aufgabe eine Behörde betraut ist, wenn sie sich der Bevölkerung mitteilt. Das ist nicht möglich, wenn sich eine öffentliche Stelle zu Themen mitteilt, die allein dem Aufgabenbereich einer anderen Stelle zugewiesen sind.
Grundsatz 2 – Vorbehalt des Gesetzes
Versteht man Öffentlichkeitsarbeit als das berichten über das Wie der Aufgabenerfüllung, folgt die rechtliche Äußerungskompetenz als ein ungeschriebenes „Anhängsel“ zur Aufgabenkompetenz oder sie wird inzwischen in neueren Gesetzen auch ausdrücklich als ein gesetzlicher Auftrag zur Öffentlichkeitsarbeit einbezogen.
Etwas anderes ist es, wenn Mitteilungen an die Bürgerschaft die Aufgabenerfüllung selbst sind. So kann zum Beispiel der Landrat eines Kreises im Fall einer Umweltkatastrophe Evakuierungen anordnen. Hierfür bedarf es eines Gesetzes, welches hinreichend bestimmte Eingriffe in die Grundfreiheiten der Bürgerinnen und Bürger erlaubt. Diese dürfen nur auf Grund einer ausdrücklichen demokratischen Legitimation erfolgen; also auf Grund einer durch Gesetz geschaffenen Ermächtigung. Dieser für eine Demokratie fundamentale Grundsatz wird als „Vorbehalt des Gesetzes“ bezeichnet.
Darüber hinaus gibt es auch Mitteilungen an die Bevölkerung, die rechtlich keine Verbindlichkeit erzeugen aber dennoch wie eine Zwangsmaßnahme wirken. Gibt zum Beispiel die Polizei die Empfehlung, den Bereich einer Demonstration zu meiden, ist diese Mitteilung auf Grund der Autorität der Eingriffsverwaltung geeignet Bürgerinnen und Bürger einzuschränken. Unter Umständen werden einige Personen, so eingeschüchtert, ihr Demonstrationsrecht nicht wahrnehmen. Die Mitteilung entfaltet die Wirkung einer Zwangsmaßnahme und bedarf daher auch einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage.
Grundsatz 3 – Vorrang des Gesetzes
Die Verwaltung ist über das Grundgesetz unmittelbar an Recht und Gesetz gebunden. Diese „direkte“ Bindung an die Rechtsordnung macht den Rechtsstaat aus. An dieser Stelle muss auch diskutiert werden, ob die Verwaltung eigentlich kommerzielle Social-Media Accounts einrichten und betreiben darf. Denn Datenschutzgesetze gelten selbstverständlich auch in der behördlichen Öffentlichkeitsarbeit. Die nachfolgende Abbildung zeigt am Beispiel einer öffentlichen Veranstaltung einer staatlichen Bibliothek ein Schema zur Prüfung der Rechtsgrundlage „öffentliches Interesse“ (Art. 6 Abs. 1 Buchst. e DSGVO) bei der Personenfotografie zur Öffentlichkeitsarbeit.
Beispiele zum Vorrang des Gesetzes – Facebook-Urteil und Urheberrecht
Nachfolgend werden zwei aktuelle Fragen zur Rechtslage im Bereich Datenschutz und Urheberrecht kurz behandelt.
Facebook-Urteil
Mit dem Abschluss des Verfahrens „Wirtschaftsakademie auf Facebook“ steht fest: Eine Datenschutzbehörde kann die Löschung des Facebook-Accounts einer Organisation verfügen, wenn Facebook schwerwiegende Datenschutzmängel aufweist. Dieses war im Falle des Facebook-Accounts der Wirtschaftsakademie zum Zeitpunkt der Verfügung 2011 der Fall. Offen ist der Ausgang anhängiger Verfahren, die sich mit den gegenwärtigen datenschutzrechtlichen Mängeln kommerzieller sozialer Netzwerke befassen (Urteil des OVG Schleswig vom 25.11.2021, 4 LB 20/13: Anordnung zur Deaktivierung einer Fanpage im Jahr 2011 rechtmäßig).
Urheberrecht
Wie eingangs geschildert, nutzen inzwischen auch Behörden Memes zur Öffentlichkeitsarbeit. Mit der letzten Urheberrechtsreform ist es nunmehr möglich ein fremdes Bild ungefragt als Material für ein Meme zu nutzen. Die Grenzen dieser „Aneignung“ fremder Werke kennt derzeit noch niemand. Zu bedenken ist jedoch bei der Nutzung fremder Werke durch öffentliche Stellen, das Sinn und Zweck der Privilegierung zu Lasten von Urheberinnen und Urhebern die Ausübung der Meinungs- und Kunstfreiheit in sozialen Netzwerken ist. Was aber, wenn ein Nutzer gar nicht Träger dieser Grundfreiheiten ist? Und genau das ist bei der Kommunikation, der öffentlichen Stellen, abgesehen von wenigen Ausnahmen der Fall.
Grundsätze 4 – Verafssungsrechtliche Gebote zum Ob und Wie der staatlichen Öffentlichkeitsarbeit
Staatliche Öffentlichkeitsarbeit befindet sich in einem Spannungsfeld aus Pflicht zur Kommunikation einerseits und zur Zurückhaltung anderseits.
Funktion und Pflicht
Öffentlichkeitsarbeit und Willensbildung der Bürgerschaft ist kein Gegensatz. An die Bürgerinnen und Bürger gerichtete Informationen sowie die Kommunikation haben die Funktion, demokratische Entscheidungen überhaupt erst zu ermöglichen. Die Willensbildung kann nur dann auf einer ausreichenden Grundlage erfolgen, wenn sich staatliches Handeln nicht im Verborgenen abspielt.
Wegweisend für Einrichtungen der Exekutive ist das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 2. März 1977 zur Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung; BVerfG, Urteil vom 02.03.1977 – 2 BvE 1/76. Die frühe Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wurde fortgeführt und mit zahlreichen Entscheidungen bestätigt und auf Hoheitsträger ausgedehnt.
Auch für die Leistungsverwaltung erfüllt die Öffentlichkeitsarbeit eine verfassungsrechtliche Funktion: Die Bevölkerung soll die Leistungen des Staates kennen können. Damit soll die Teilhabe an den sozialen Leistungen des Staates möglich werden und letztendlich die durch die Verfassung gebotene Verwirklichung der Sozialstaatlichkeit sichergestellt werden.
Staatfreiheit der Willensbildung
Der wohl wichtigste Grundsatz einer Demokratie lautet: „Die Willensbildung geschieht von unten nach oben“. Wie geht das nun mit der Öffentlichkeitsarbeit staatlicher Stellen zusammen? Besteht doch gelegentlich die Neigung sich in sozialen Netzwerken in ein „gutes Licht“ zu rücken, Leistungen der Einrichtung zu betonen und sich bei der Bevölkerung kumpelhaft anzubiedern. Das Bundesverfassungsgericht hat schon lange bevor es das Internet gab Kriterien für die erlaubte Öffentlichkeitsarbeit herausgearbeitet. So darf sie weder in reklamehafter Aufmachung erscheinen noch einseitiges Herausstellen der Leistungen ohne weiteren Informationswert beinhalten und sie darf nicht manipulativ sein. Dazu gehört der Verzicht auf „emotionale Verpackungen“ der Mitteilungen. Das alles sind Indizien für die Störung der Willensbildung und sie sind im Einzelfall zur Bewertung heranzuziehen.
Sachlichkeit und Richtigkeit
Im Bereich des Sachlichkeitsgebotes taucht die Frage auf, ob eine öffentliche Stelle bei verbalen Angriffen das Recht auf Gegenschlag hat. Ein Beispiel: Im Zuge einer Diskussion um einen zurückgewiesenen Förderungsantrag zum Denkmalschutz schreibt der Betroffene als Facebook-Kommentar im Account der Behörde „…und so habe ich den Eindruck, dass Ihre Mitarbeitenden insgesamt ungelernte Blödmanns-Gehilfen-Anwärter sind.“ Muss die Behörde das Hinnehmen oder darf sie etwa antworten: „Der Fall liegt so einfach, dass auch weniger begabte Personen unsere Entscheidung nachvollziehen können.“?
Zu bedenken ist, dass polemische Kritik seitens der Bürgerschaft zu ertragen ist. Denn die Meinungsfreiheit ist insbesondere die Gewährleistung von Machtkritik. Erst wenn die Kritik die Funktionalität der Behörde insgesamt in Frage steht, etwa weil das Vertrauen der Bürger in geordnete und rechtsstaatliche Verfahren erschüttert wird und der Bürger so zum Beispiel seine Anliegen nicht mehr vorbringt, ist die rote Linie überschritten. Hierzu zählen unter anderem die Fälle von Korruptionsvorwürfen. Die Behörde kann im obigen Beispiel nicht polemisch antworten. Es steht ihr frei, den Kommentar zu ignorieren oder sachlich klarstellend zu antworten.
Parteipolitische Neutralität
Von selbst sollte sich verstehen, dass in der Funktion als Exekutive strenge Trennung zwischen parteipolitischen Inhalten und der Aufgabenerfüllung besteht. In der Praxis ist es nicht immer einfach, wenn sich beispielsweise ein Landrat als Parteipolitiker äußert oder aber in seiner Funktion als Behördenleiter. Deshalb ist hier die Trennung des Landrats in einen Account der als Politiker tätigen Person und in einen Account der als Landrat handelnden Peron vorzunehmen.
Staatsferne der Presse
Der Grundsatz der Staatsferne der Presse besagt unter anderem, dass die Öffentlichkeitsarbeit nicht in Art und Umfang die Schwelle zur presseähnlichen Aufmachung überschreiten darf. Dieses Thema wurde in den letzten Jahren insbesondere im Zusammenhang mit kommunalen Stadtportalen Gegenstand von Verfahren (stellvertretend für zahlreiche Urteile im Zusammenhang mit behördlichen Stadtportalen: OLG München, Urteil vom 30.09.2021, Az. 6 U 6754/20).
Der Grundsatz beinhaltet nicht allein eine Marktverhaltensregelung für staatliche Einrichtungen nach der den Verlagen keine Konkurrenz gemacht werden darf. Staatsferne der Presse bedeutet auch, dass sich der Staat nicht wie Presse betätigen darf: Am Beispiel zahlreicher Accounts der Polizeipressestellen wird deutlich, wie mit Tricks einer neugierig machenden boulevardesquen Überschrift und ausgewalzten spektakulären Details staatliche Stellen ihren Wissensvorsprung vor der Presse nutzen und Mitteilungen heuausgeben, die von der Presse 1:1 verwertet werden können. Auch hierin liegt eine Überschreitung der Kommunikationskompetenzen mit der Tendenz einer Einflussnahme auf die Berichterstattung der Presse sowie der Missachtung des Sachlichkeitsgebotes.
Fazit und Zusammenfassung
Die staatliche Öffentlichkeitsarbeit ist ein Tretminenfeld. Wird Öffentlichkeitsarbeit als eine Arbeit zur Unterstützung der Aufgabe im Dienste des Gemeinwesens verstanden sind schon zahlreiche Hürden genommen. Auf tönernen Füßen steht dagegen die Übernahme von Social-Media Strategien der Privaten. Denn deren rechtlichen Handlungsspielräume unterscheiden sich erheblich von den rechtlichen Bedingungen der staatlichen Öffentlichkeitsarbeit.
Die Anwesenheit in kommerziellen Netzwerken wie Twitter und Facebook sollte als eine wichtige Ergänzung betrachte werden. Für die Leistungsverwaltung wie etwa die der Berufsgenossenschaften,der Bibliotheken, der Theater und der Universitäten sind Social-Media Kanäle besonders bedeutsam, da die Bürgerschaft die Leistungen des Staates häufig überhaupt erst kennenlernen muss.
In Anbetracht der sich wandelnden Informationsgewohnheiten weg von der klassischen Zeitung hin zu den kommerziellen sozialen Netzwerken ist ein Social-Media-Account der Leistungsverwaltung keine bloße Spielerei mehr. Soziale Teilhaberechte, die im Verborgenen bleiben, ergeben keinen Sinn. Erst unter Nutzung „üblicher“ Informationskanäle kann Öffentlichkeitsarbeit einen Effekt haben. In der direkten Kommunikation mit Bürgerinnen und Bürgern können die Kanäle für einen Erstkontakt hinführend zu Ansprechpartner der öffentlichen Stelle sinnvoll genutzt werden.
Einschränkend ist festzuhalten: Informationszugang und Kommunikation allein über kommerzielle Netzwerke ist nicht rechtskonform. Ihr Einsatz führt in bei der Kommunikation mit Bürgerinnen und Bürgern zu einer Datenverarbeitung durch private Dritte, deren Geschäftsmodell mittels weltweiter Verknüpfung personenbezogener Daten verwirklicht wird. Daher ist genau zu überlegen, für welche Art und in welchem Umfang der Kommunikation ein kommerzieller Dritter verwaltungsrechtlich und datenschutzrechtlich erforderlich ist.
Das richtige Maß der Zurückhaltung und dabei an informativen und verständlichen Output über die Aufgabenerfüllung unter Anwendung von Rechtskenntnissen ist die eigentliche vornehme Aufgabe der zukünftigen Generation der behördlichen Social-Media-Mannagerinnen und Manager.
Christian W. Eggers – 9. November 2022 (letzte Aktualisierung dieses Artikels am 19. April 2024) Kontakt: eggers (at) nordbild.com